« Ces nouvelles formes de participation peuvent être pensées à la fois comme des instruments de dressage et de libération, comme des technologies visant à canaliser les mécontentements populaires et comme des lieux où une contestation de l’ordre établi peut trouver à s’exprimer et à se renforcer. »Loïc Blondiaux, Le Nouvel Esprit de la démocratie (Seuil, 2008), sur la nature ambivalente de la démocratie participative.
Egalement appelée « démocratie locale » ou « démocratie de proximité », la démocratie participative se diffuse en Europe, aux Etats-Unis et en Amérique latine dans les années 1990 et 2000.
Redonner le pouvoir ou légitimer les représentants ?
Elle est née de la demande de partage du pouvoir des mouvements sociaux urbains des années 1960 et de la « crise de la représentation politique ». Le concept de démocratie participative émerge en réponse à une faiblesse de la démocratie représentative classique : le désengagement de la part du citoyen de la sphère politique locale, de l’espace public au sens philosophique du terme.
Elle a ainsi pour objectif de (re)donner une place au citoyen dans sa cité, et apporte également une réponse à un souci de légitimité des représentants politiques qui est à la base de la démocratie représentative. En ce sens, elle est pensée comme devant lui être complémentaire. On va alors vouloir valoriser les compétences citoyennes de proximité et permettre aux citoyens de participer à la vie politique locale.
Pour que cette démocratie puisse s’exercer, de nouveaux dispositifs émergent, souvent à une échelle micro-locale (le quartier tout particulièrement).
Des outils pour organiser la participation
Les municipalités ont mis en place des outils tels que : le budget participatif (associer les citoyens à la discussion du budget local) ; les jurys de citoyens (des citoyens sont tirés au sort pour être consultés sur des décisions politiques locales) ; les commissions consultatives qui réunissent élus et citoyens autour d’un thème de proximité ; les conseils de quartiers, comités de quartier ou conseils d’habitants où ces derniers sont invités à participer à la gestion de leur quartier…
Dans l’agglomération lyonnaise, par exemple, chaque commune innove en matière de dispositif : ainsi ont été créés la charte de participation et les « ateliers de la ville durable » du Grand Lyon, le budget participatif de Grigny, la conférence riveraine de Feyzin, les « visites de quartier » et la « connexion jeunesse » de Saint-Fons…
La démocratie participative sous les critiques
Depuis 2002 (1), les conseils de quartier sont devenus obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants. Avec cette effervescence émergent des critiques de plus en plus nombreuses, tant de la part des chercheurs en sciences politiques et sociologie (2) que parmi les professionnels œuvrant pour cette politique (3). Voici les plus classiques :
– Les populations les plus démunies sont sous-représentées. La première critique faite à la démocratie participative est qu’elle ne permet pas aux personnes les plus éloignées, les plus démunies (jeunes, SDF, prostitués, étrangers…) d’accéder au débat public. L’impossibilité d’accéder à la parole publique accentue leur marginalisation. En effet, s’ils ne peuvent être représentés, physiquement ou politiquement, dans la discussion, on peut estimer qu’ils en seront également oubliés. La démocratie participative ne serait alors qu’un instrument de renforcement des inégalités sociales.
– Le problème de l’égalité de la parole face aux instances technocratiques. Les outils de la démocratie participative opposent la catégorie des acteurs de la ville à celle des habitants lambda, du « public » qui vient là pour participer. La parole non experte et l’évocation de problèmes quotidiens des habitants y sont parfois dénigrées si elles ne renvoient pas aux compétences légales de la ville ou à l’objet du jour proposé par l’autorité politique.
– Ces instances sont plutôt consultatives que participatives. Les habitants sont moins là pour prendre part à la décision que pour être informés de décisions prises par les politiques et pour être consultés sur ce point… Selon certains, il est plutôt question d’acceptation sociale des décisions que de participation.
On est ici au cœur d’une tension : permettre la liberté d’opinion et d’expression tout en s’assurant que le pouvoir existant ne sera pas remis en cause…
La participation est-elle une fin en soi ?
Les conséquences des failles de la démocratie participative sur les rapports qu’entretiennent les habitants mais aussi les techniciens avec leurs élus sont très grandes : la participation est vécue comme une simple consultation permettant aux « décideurs » de légitimer leurs prises de décisions. Les habitants ne se sentent pas considérés et les techniciens se trouvent en porte-à-faux au sein d’un dispositif dont ils subissent les contradictions (encourager la participation dans des cadres prédéfinis par l’administration municipale). En cause : une participation trop cadrée et des projets participatifs dont les contours sont définis avant d’être présentés aux habitants.
A bien des égards, les dispositifs participatifs échouent souvent à créer ce qu’ils affichent comme étant leur objectif : l’émergence d’une citoyenneté locale, d’une cohésion sociale et d’un lien étroit entre élus et habitants.
N’est-ce pas justement la définition d’un objectif, d’un but à la participation qui rend celle-ci inapte à rencontrer les besoins des habitants ? La participation, si on souhaite qu’elle soit effective, demande à être une fin en soi, à ne s’imposer aucun objectif ni résultat, sans quoi elle devient une injonction.
La participation ne peut être un résultat attendu ni un objectif : elle doit n’être qu’une possibilité.
Il n’est pas possible de mettre en œuvre la participation.
Il n’est pas possible de faire de la démocratie participative une injonction.
Quand les municipalités ont peur de la démocratie…
Or l’organisation municipale, telle qu’elle existe aujourd’hui, est trop contraignante pour accueillir l’incertitude que représentent l’écoute des habitants et la démocratie participative au sens large.
Un projet participatif nécessite que la municipalité adopte une posture de négociation permanente entre la proposition initiale et l’adaptation du projet aux envies et aux remarques des habitants, et qu’elle accepte l’éventualité que celui-ci ne voie finalement jamais le jour. Mais la municipalité est empêtrée dans l’assignation d’objectifs municipaux qui rendent cette ouverture aux habitants impossible.
Echéances électorales, calendrier budgétaire, directives étatiques, organisation par services… les collectivités locales n’ont que très peu de place pour l’aléatoire que représenterait une vraie démocratie de proximité.
Fausse démocratie pour vrai effet vitrine
En effet, les pouvoirs attribués aux municipalités sont contradictoires : promouvoir les actions de la ville et créer une vitrine lui permettant de rayonner en son sein, et par-delà ses frontières, pour s’inscrire dans une logique concurrentielle avec d’autres territoires. Mais aussi travailler sur une échelle micro qui est celle du lien social et de la cohésion sociale, afin de garantir une démocratie directe avec les habitants. Ce double objectif est contre-productif : il empêche un travail plus avancé sur la citoyenneté et la réponse aux besoins locaux. Il contraint la municipalité, pour être efficace, à valoriser uniquement les actions qui sont visibles pour maintenir l’image de la commune.
Contraintes de ne pouvoir assumer le risque que représenterait l’inadéquation de l’expression habitante avec les projets formulés par des représentants de l’intérêt général (remise en cause de la légitimité du projet, non réponse aux injonctions étatiques…), les municipalités refusent toute incertitude liée au projet participatif : elles cadrent la participation.
La participation change de sens, elle n’est plus alors qu’une consultation des habitants, un moyen pour les élus de garantir l’engouement de la ville pour le projet mis en place.
Des stratégies de communication visant à feindre la réussite sont également mises en place (bulletins municipaux faisant état de la « mobilisation », photos tronquées incitant à croire que la participation était supérieure…) pour permettre à la municipalité de ne pas perdre la face.
Enfin, afin de feindre la réussite de la participation, les municipalités entretiennent des rapports ambigus avec les associations locales. Elles les mobilisent sur des projets qui servent de vitrine pour la ville et pour lesquels il faut faire venir du monde, mais ne les soutiennent pas sur des projets qui ne sont pas visibles ou qui ne rentrent pas en adéquation avec les choix politiques des élus.
Gaëlle Gasc
1) Loi sur la démocratie de proximité du 27 février 2002
2) Voir à ce sujet Loic Blondiaux et Yves Sintomer, Maurice Blanc, Marion Carrel, Catherine Neveu et Jacques Ion.
3) Voir à ce sujet le Rapport du conseil national des villes, 2010.
